第二章 奥古斯都统治中期
(公元前18—前6年,45—57岁)
行政改革
总监下面设有三个警察大队,每个大队约有1000人警力,因此共有3000名的警察负责维护首都罗马的治安。
第六大区(翁布里亚,Umbria)——现在的翁布里亚(Umbria)大区。
第八大区(艾米利亚,Emilia)——现在的艾米利亚-罗马涅(Emilia-Romagna)大区。
罗马共和时期也没有忽视公共安全保护的问题,它属于执政官的重要职责之一。两位执政官都必须在离开罗马的情况下,才能指定“代理人”来负责这项工作。在这方面,恺撒从来没有懈怠过,而奥古斯都多半是指定梅塞纳斯作为他的代理。但这毕竟是一个临时的职位,没有长久性。奥古斯都把很多临时的职位长期化,警察也是其中的一项。
奥古斯都之后100多年的希腊人普鲁塔克在他的《希腊罗马名人传》中明确地指出,罗马兴盛的根本原因就是“同化败者”。在“败者为奴”的古代,罗马人的这种同化具有何等的意义,对于经过了18世纪《人权宣言》洗礼的现代人而言,或许有些茫然。但是即便像雅典这样高度文明的地区也从未对“败者为奴”的观点产生过质疑,可见罗马人的生存方式有多么特别。罗马人将这种生存方式传播至帝国全境,使之由特殊变成了一种普世的价值。奥古斯都所做的就是将这种传统的罗马人的生活哲学制度化,并且将其运用到帝国的各个领域。
第三大区(卢卡尼亚布鲁蒂姆,Lucania Bruttium)——现在的巴西利卡塔(Basilicata)、卡拉布里亚(Calabria)两大区。
尽管奥古斯都用同样的“Regio”来表示首都的居民区和意大利本土内的11个大区,作为后人,为了避免产生误会,我们不得不用“居民区”和“大区”来区分。至于奥古斯都为何要用同样一个词来表示,其中的理由我们可以想象。
当初恺撒将卢比孔河以北的地区从行省纳入本土,形成了现在北意大利地区。北意大利的大区数量之所以增加,是因为2000年后这里的实力远超过了卢比孔河以南的地区。
奥古斯都划定的11大区
满足公民参政的愿望,怎么能忽视了首都罗马的公民呢?
在建立警察队伍的同时,奥古斯都还建立消防局。消防局设有7个大队,每个大队也是由1000人组成,每一个大队负责首都两个居民区的消防工作。消防员中有很多是解放奴隶,队长大多是曾经担任过罗马军团百夫长的退役军人,消防局局长一般由元老院元老担任。这也证明了为政者对消防安全的重视。因为及时地建立了消防安全体系,所以罗马这个百万人口的都市鲜有火灾发生。
警察总监(Prefectus Urbi,亦译首都长官)一职由元老院中曾经担任过执政官的元老担任,可见其重要性。
根据规定,各大区、市镇的区长、市长由选举产生。奥古斯都延续了恺撒的人才录用路线,这些地方的公务员有不少是解放奴隶。这意味着元老院元老,甚至是皇帝本人居住的地区的政务官可能是奴隶出身。奥古斯都之所以允许这些人担任公职,不单纯仅是因为“英雄不问出身”。区长、市长完全属于行政职务,他们的工作包括区内道路的整备、清扫,以及街角的祭坛、寺庙的管理等。市镇的规模一般在300人左右,作为当地长官,其重要的工作之一就是正确统计出辖区内的失业者人数,即有资格接受免费小麦配给的贫民的数量。因此,这些地方首长还同时兼任了“社会福利局局长”的职责。
保护人民的安全是国家的重要职责之一。这里说的安全保护不是指抵御外敌的侵略,而是指维持国家内部的安定,因此,建立警察制度就成了一个必需的课题。
奥古斯都之所以能无视塞尔维乌斯城墙的存在,将首都划分为14个居民区的另一个理由,是因为在居民区下面又规划了265个市镇(vicus)。如果只有14个居民区的话,有些区可能会被城墙隔成两半而产生诸多不便。但如果是比居民区规模小的市镇,那么,墙的两边各有一个市镇,就不存在什么问题。由于我在这里所附的图是略图,所以居民区的分界线简单地呈直线状,实际上应该是错落有致、弯弯曲曲的。
与其说http://www.99lib.net“条条大路通罗马”,不如说“条条大路出罗马”。奥古斯都设立了一个“道路事务官”,专门负责道路的维修、保养。这个职位之前就存在,奥古斯都只是将它常规化了。我认为判断一个民族实力的基本标准,在于这个民族对维护公共财产重要性的认识程度,以及是否有付诸实现的能力。奥古斯都设立专门机构,也向后世的罗马人传达了保护公共财产的重要性。
奥古斯都不仅赋予了地方公民地方自治体(大区或市镇)的自治权,如前文所述,在首都罗马举行的国家政务官的选举,最终结果也包括各大区的表决。这样就可以满足公民参与政治的愿望。挖掘出来的庞贝遗址的壁墙上,留有不少当年的竞选海报,可见当时像庞贝那样中等规模的地方城市,选举气氛也十分热烈。分割成11个大区的意大利本土实际上就是各自拥有自治权的自治体的联合体,这个观点在学界已经是定论。如果做过大胆比较的话,古罗马帝国有别于历史上任何一个帝国,倒是比较接近于现代的美利坚合众国。
我想这是奥古斯都继承了恺撒的理念。恺撒认为建立“和平”才是罗马的新生之路,因此,像护城墙这样的战争产物,不应该继续存在。在首都居民分区图上,我也顺便标上了“奥勒良城墙”。这座城墙建于公元3世纪末期,当时“罗马统治下的和平”分崩离析,首都处于不得不修筑城墙来抵御外敌的形势之下,在至此之前的300年间,罗马一直都是一座不设防的城市。
这是因为“居民区”和“大区”一样,也是选区。古罗马人的选举方法基本上和美国的总统大选相似。先有一个预选,从各个选区(居民区或大区)中选出得票最多的候选人,然后各个候选人再进行最终的选举。在共和时期,首都罗马的选区总共只有4个,到了奥古斯都时代已经增加到了14个,这主要是因为随着人口的增加,居民区由市中心逐渐发展到周边的地区。14个区的大小不一,它应该是根据各居住地的选民的人口数量来划分的。
第一大区(拉丁姆坎帕尼亚,Latium Campania)——现在的拉齐奥(Lazio)、坎帕尼亚(Campania)两大区。
塞尔维乌斯城墙至今还留有少许遗迹,在奥古斯都时代,它应该被保存得更好。不过,是保存祖上留下来的东西,还是无视它们的存在,完全是两回事。帝国时期的罗马在对首都的定义上已经超越了共和时期。最好的例证就是第14个居民区跨过了台伯河的西岸。原本作为军事防线的台伯河从此成了一条流淌在市内的普通的河流。
第七大区(伊特鲁里亚,Etruria)——现在的托斯卡纳(Toscana)大区。
以上这些官职都不是选举产生,而是经皇帝主导的“内阁”推举,由元老院审核决定,即任命制。任期大多在1年以上,属于常务官职。任职期间有薪酬可领,相当于官僚。罗马帝国时期的政治职务(政治家)和行政职务(官僚)的不同之处,是前者属于无薪的领导阶层(有可使用的经费),而后者则是有薪的事务性官职。
第四大区(塞尼阿姆,Samnium)——现在的阿布鲁佐(Abruzzo)、莫利塞(Molise)两大区。
奥古斯都划分大区的目的,不仅是为了有效地发挥中央集权的职能,同时也希望建立起地方分权的制度。这是罗马人擅长平衡的一个很典型的例子,为了追求效率,集权和分权的制度可以同时存在。
奥古斯都制定的首都罗马的14个居民区
第十一大区(坦斯帕达纳,Transpadana)——现在的伦巴第(Lom-bardia)、皮埃蒙特(Piemonte)、瓦莱达奥斯塔(Valle d’Aosta)三大区。
现今的18大区
这个方针也不是奥古斯都的独创,罗马的建国之父罗穆路斯建立的国家政策中已经体现了这种思想,经过不断的延续,成了一种非常实用的罗马人的“哲学”。
这个方针并非来自奥古斯都与生俱来的理念,而是因应藏书网形势所需。罗马公民以成年男子人数计算是500万人,相对于罗马帝国全境5000万的人口,作为统治方只有掌握核心,才可能长久维持。
奥古斯都本人几乎没有亲赴战场带兵打仗的经验,因为他自己没有资格称呼士兵“战友们”,也禁止阿格里帕、提比略、杜路苏斯用这个称呼,而统一称为“战士们”。然而,站在统治者的角度,要激励人们勤奋地工作,最好的办法是让他们负有强烈的责任感和自豪感。就像其他地方的人民一样,奥古斯都的政策激发了首都人民积极参政、自主管理的欲望,准确地说,他们的反应比其他地方的人更强烈。向饥民发放粮食是国家的职责,但是到底哪些人最需要粮食,则由人民自己来判断。
第九大区(利古利亚,Liguria)——现在的利古利亚(Liguria)大区。
在我看到首都罗马分区地图的时候,另外有一件事情引起了我的注意。奥古斯都在规划居民区时,完全没有受到塞尔维乌斯城墙的影响,可以说完全忽略了城墙的存在。
第十大区(威尼斯,Venezia)——现在的威内托(Veneto)、弗留利-威尼斯朱利亚(Friuli-Venezia Giulia)、特伦蒂诺-上阿迪杰(Trentino-Alto Adige)三大区。(顺便提一下:弗留利-威尼斯朱利亚的“Giulia”来自尤里乌斯·恺撒的“Julius”。)
正如前文所述,为了确保首都人民的粮食供应,奥古斯都设立了一个“粮食局局长”的职位,指派专人负责管理。和粮食管理同样,对于水资源的管理,也相应设立了一个“水道局局长”的位子。除了以上两个职位之外,第二代皇帝提比略针对台伯河泛滥的问题,又增设了一个“台伯河治水长官”的职位。另外还有一个负责首都公共建筑维修的“公共建筑·神殿修复官”。担任这些官职的人选必须是有执政官或法务官经历的元老院元老,由此可见,他们都很重要而且是“光荣的公职人员”。
奥古斯都将北至阿尔卑斯山脉、南到墨西拿海峡的意大利半岛,即罗马帝国的本土规划成11个大区。这种划分不是拿着标尺单纯地按照地理位置来划分,而是根据居民所在的部落、传统、风俗等的不同,分门别类。大家不妨拿它和2000年后今天的意大利各大区来做个比较。意大利语的“大区”(Regione)的词源来自拉丁语“Regio”。如今的意大利发展到18个大区,这是2000年来人口不断增加的缘故。奥古斯都规划的意大利本土的11个大区具体如下:http://www.99lib.net
地方呈报上来的饥民的人数超过了20万。尽管这个数字超过了“父亲”恺撒制定的15万人的上限,奥古斯都还是接受了申请。不过,他规定每年对接受社会福利的公民进行一次人口审查,根据审查结果调整标准。然而,有一些问题不是能够由人民自主决定的,或者说交给国家处理会比较妥当。
虽然奥古斯都建立的国家体制,已经从代表共和体制的元老院以及公民大会,逐渐转向皇帝主导的“内阁”。然而,古罗马公民一向拥有投票权,即参与政治的权利。如果不能满足他们参政的愿望,不满情绪迟早会伺机爆发。为了消除隐患,奥古斯都建立了大区制度,大区内的事务交给在那里居住的公民,让他们自己负责管理。
作为“世界之都”(拉丁语“Caput Mundi”),罗马已经发展成为人口超过百万的城市。如果不集中管理治安问题,就会变得人人自危,其结果就是只有富裕阶层才能为自己买到安全,而且这种由个人出资的私警方式,容易产生以暴制暴的社会风气,给社会安定带来不利的影响。为了罗马帝国的“和平”(Pax),奥古斯都建立了常备军,现在他又考虑建立一支警察队伍来保卫首都人民的“Pax”。
奥古斯都改革的基本方针,不是要求达到整体的提升,而是建立由中央政府直接管理的“核心”,余下的部分,用现代语言讲就是交给民间管理。
奥古斯都将首都划分为14个居民区,居民区和大区一样,也叫“Regio”,这点比较有趣。顺便提一下,罗马军团叫“Legio”,在R、L不分的日语里,“区”和“军团”听上去是一样的。
第二大区(阿普利亚,Apulia)——现在的普利亚(Puglia)大区。
第五大区(皮切诺,Piceno)——现在的马尔凯(Marche)大区。